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京东收购CECONOMY案与里斯本地铁公共采购投标案：欧委会FSR执法最新启示

欧盟委员会（“欧委会”）近日根据欧盟《外国补贴条例》（“FSR”）对两起涉及中国企业的案件做出了附条件批准决定。2026年11月3日，欧委会附条件批准了京东收购德国电子产品零售商CECONOMY，这是欧委会在FSR并购审查工具下作出的第三起附条件批准决定，也是首起涉及中国收购方的深度审查案件。早前于2026年10月20日，欧委会也公布了其在FSR公共采购工具下首份公开的涉及中国分包商的深入审查决定，该决定涉及Mota-Engil以联合体形式竞标里斯本地铁紫线建设项目，联合体中包括一家中国国有分包商。

本文将总结这两起决定的关键要点，重点涵盖欧委会在认定外国补贴、评估潜在扭曲影响以及接受针对性救济措施方面体现的执法新动向。在欧委会强化对中国企业以及在中国境内拥有重大商业利益的跨国公司的FSR审查背景下，我们将探讨这些发展对企业的启示。

外国补贴认定

在两起决定中，欧委会重点审查了若干可能构成外国补贴的财政资助措施：

虽然京东收购CECONOMY案的更多细节有待完整决定公布之后方能了解，但欧委会目前就两起案件披露的信息已足以让我们对其分析外国补贴的思路作出若干有价值的观察。具体而言：

• 税收措施：税收相关措施是大多数FSR程序中的常规审查事项。两起决定均表明，即使有关税收措施适用范围广泛且并不具有显著的选择性，欧委会仍可能将其视为外国补贴。在里斯本地铁投标案中，欧委会认定了多项中国税收措施具有“特定性”，包括：高新技术企业适用的15%企业所得税优惠税率（标准企业所得税率为25%）、研发费用税前加计扣除，以及适用于中国西部地区鼓励类产业企业所得税优惠。欧委会认为，由于适用范围仅限于特定企业或行业，或取决于行政机关的自由裁量，这些措施具有选择性。这一做法与欧委会在欧盟国家援助规则下对“选择性”所采取的认定方法相呼应，也表明欧委会意图将原本针对欧盟境内经济模式设计的概念适用于欧盟境外。值得注意的是，欧委会将研发费用税前扣除与其他税收措施分别列为独立的补贴类别，并分别认定其授予的利益。欧委会认为，其他税收措施主要通过“减少企业对外部融资的需求”使企业受益，而研发费用税前扣除则“为研发成本提供资金支持、补贴创新活动，并巩固中国分包商集团作为全球轨道交通车辆行业领导者的地位”。这表明，即使同属于税收减免，欧委会并非仅关注相关税收优惠的金额，仍可能根据不同税收措施的性质及其实际作用，分别考察其授予企业的经济利益，并评估其可能的扭曲影响。

• 优惠融资：欧委会在两项决定中均重点关注企业获得的外部融资条件，凸显了贷款在FSR评估中的重要性。里斯本地铁投标案决定也反映出企业在提供中国相关数据时可能面临的困境。由于中国分包商未提供欧委会要求的信息，欧委会对于贷款相关问题的评估主要依据公开信息来源，包括该中国分包商发布的财务报表以及研究报告等其他第三方资料，并将其作为“可获得的事实”，并据此认定相关贷款是否授予了经济利益。而在京东收购CECONOMY案中，中国司法部发布公告，认定欧盟在对京东开展调查过程中针对相关中国实体采取的相关跨境调查做法构成不当域外管辖措施。在此背景下，欧委会如何处理数据可得性这一问题，在后续决定公布后尤其值得关注。

• 无限国家担保：在里斯本地铁投标案中，欧委会认定存在事实上的无限国家担保，但在京东收购CECONOMY案中并未作出同一认定。事实上的无限国家担保属于FSR第5条项下被推定为最有可能扭曲欧盟内部市场的外国财政资助类型。此前，欧委会在FSR并购审查工具下作出的两起附条件批准决定，均将对特定投资者排除适用破产法认定为无限国家担保。本案中，欧委会更进一步，在认定存在事实上的无限国家担保时，主要依赖信用评级报告等文件所反映的、体现市场对国家支持预期的融资条件，而并非基于国家负有支持企业的任何具体法律义务，也完全未提及以往两起附条件批准决定中讨论的破产法适用问题。这种扩张认定方法，给企业合规提出了新的挑战。这表明，企业可能仅因市场认知和预期即被视为获得了国家担保，却没有明确途径可以“拒绝”该担保或通过作出承诺来消除其影响。此外，欧委会将如何认定此类担保的授予时间也不明确，削弱了FSR严格规定的对外国财政资助的审查期间所带来的法律确定性。

• 向公共机构提供货物/服务：在里斯本地铁投标案中，中国分包商未提供其所属集团向一家中国国有铁路集团销售产品涉及的定价及合同授予程序信息，并主张应由欧委会承担相关价格“高于市场水平”的举证责任。欧委会驳回了这一主张，认为评估是否符合市场条件的信息只有企业才能提供。欧委会援引FSR第16条的规定，基于“可获得的事实”做出了认定。该条规定的权力与欧盟国家援助规则下的规定类似，但相比而言，FSR项下该项权力适用范围更为广泛。该案中，欧委会作出决定所基于的“可获得的事实”包括欧委会2024年4月10日发布的所谓用于贸易救济调查的中国经济存在“严重扭曲”的报告中做出的，关于中国铁路采购“并非始终以透明、竞争或符合市场规则的方式进行”的认定。欧委会认为，相关销售可能存在定价过高的情况，并可能带来非财务利益，例如获得采购量保障、取得足以承受境外低利润投标的流动性缓冲，以及规模经济。这表明，如果企业不提供相关数据，欧委会无需详细证明相关价格高于市场水平，即可根据“可获得的事实”以及相关合同的更广泛的背景，认定存在补贴。

• 拨款：在里斯本地铁投标案中，欧委会还认定中国分包商获得了直接政府拨款形式的外国补贴。在作出这一认定时，欧委会同样依据了“可获得的事实”，主要参考了企业公开财务资料中记载的相关会计科目，以及有关中国整体产业政策的公开信息和一般性论述。尽管没有证据表明该中国分包商直接获得了相关拨款，欧委会仍认为，不能排除集团内其他公司获得了该等拨款，且相关公司存在通过交叉补贴支持该中国分包商参与投标的可能性和动机。京东收购CECONOMY案批准决定也认定了存在政府直接拨款形式的补贴，但欧委会的新闻稿尚未对该等拨款的具体性质作详细说明。

扭曲影响分析

此外，这两起决定也揭示了欧委会对外国补贴进行扭曲影响分析的评估思路。具体而言：

• 京东收购CECONOMY案：根据欧委会发布的新闻稿，其关切主要聚焦收购完成后，集中后实体在欧盟内部市场的经营活动。欧委会认为，相关补贴增强了京东的物流和技术能力，而CECONOMY在收购完成后也将能够利用这些能力来巩固集中后实体在欧盟内部市场的地位。与e&收购PPF Telecom案的认定一样，欧委会并未发现收购过程本身存在扭曲。

• 与此同时，里斯本地铁投标案首次揭示了欧委会评估公共采购案件中的扭曲影响的分析思路。欧委会审查了中国分包商获得的补贴是否使其葡萄牙子公司能够向联合体提出有利报价，进而使整个联合体得以提交具有不当优势的投标。欧委会的评估主要涉及三个方面：该报价与其他竞争性报价的比较、较低报价能否以实际的成本优势或效率加以解释，以及集团内部是否存在交叉补贴的可能性。最后一点尤为值得关注：欧委会并非仅关注相关补贴是否实际转移至参与投标的实体，还包括集团内其他实体是否具有对相关投标活动进行交叉补贴的可能性和动机，例如集团内部是否缺乏有效的财务隔离措施。这一做法进一步增加了企业面临的不确定性，因为即使具有正当商业理由、且本身并无不当的集团内部资金调拨，也可能受到欧委会审查。

救济承诺方案

两起决定也表明，欧委会在FSR审查中，愿意接受针对具体关切设计的承诺措施，以消除外国补贴造成的扭曲影响。

• 京东收购CECONOMY案：迄今为止，FSR并购审查工具下的三项附条件批准均主要以行为性承诺为条件。在此前两项附条件批准中，欧委会最终接受的救济措施包括取消无限国家担保、对被收购业务与补贴融资进行隔离，以及向第三方开放特定技术的使用权。京东收购CECONOMY案中的救济承诺综合了上述要素，包括隔离承诺（即要求京东与CECONOMY之间包括融资在内的集团内部交易均按照市场条件进行），以及开放相关服务和技术使用权的承诺（即要求京东按照向CECONOMY提供服务的相同条件，向第三方开放其仓储、物流和技术服务）。上述承诺有效期为十年，并由独立受托人在欧委会监督下负责监督执行。由此可见，欧委会试图确保CECONOMY仅按市场条件使用京东的仓储、物流和技术服务，以防范交叉补贴的风险。这一做法原则上应能够消除相关补贴对CECONOMY在欧盟内部市场地位的任何直接影响。但欧委会更进一步要求京东按照相同条件向CECONOMY的竞争对手开放其仓储、物流和技术服务。这表明，欧委会的扭曲影响关切并不限于CECONOMY可能直接受益于集团内部的交叉补贴，还延伸至集中后实体可能因京东获得补贴支持的物流和技术能力而相比于其欧盟境内的竞争对手取得竞争优势。

• 里斯本地铁投标案体现了FSR公共采购制度下更具结构性的补救路径。该案中欧委会接受了以波兰轨道车辆制造商PESA替换被调查的中国分包商，并要求在整个合同履行期间维持这一替换安排。该方案旨在直接消除欧委会所认定的投标扭曲，同时使联合体得以继续参与采购程序。

除上述观察外，里斯本地铁投标案还首次阐明了欧委会对FSR公共采购投标审查制度下“主要分包商或供应商”的认定标准。中国分包商主张，判断分包商或供应商是否属于“主要”分包商或供应商，应同时满足定性标准（即其参与能够确保合同关键要素的履行）以及定量标准（即其参与的经济份额超过所提交投标总价值的20%）。欧委会驳回了这一主张，并明确指出，两项标准属于择一标准：分包商或供应商只要其参与能够确保合同关键要素的履行，或其参与的经济份额超过投标总价值的20%，即可被视为“主要”分包商或供应商。

FSR监管项下应对欧盟与中国的监管要求

两起决定的出台正值欧盟与中国围绕FSR适用问题的法律分歧日益显现之际，尤其是在欧委会针对相关中国实体提出的信息要求与中国法律要求可能存在法律冲突的情况下。

里斯本地铁投标案决定揭示了在当事方无法提供欧委会要求的信息时，欧委会可能采取的处理方式。在评估是否存在补贴时，欧委会在很大程度上行使了其依据“可获得的事实”作出决定的权力，并重点审查了财务报表、信用评级、第三方研究及中国政府政策文件等公开资料。值得注意的是，欧委会还专设章节，详细讨论中国更广泛的产业政策，包括支持中国企业“走出去”的相关政策，并将其作为多项评估的背景考量。这一处理方式也与欧委会在反垄断审查领域的做法呼应。

就京东收购CECONOMY案而言，中国司法部曾于2026年8月发布公告，认定欧盟就该案针对相关中国实体采取的跨境调查措施构成不当域外管辖措施，并要求任何组织、个人不得执行或协助执行相关措施。欧委会的新闻稿并未披露有关信息提供方面的解决方案，也未说明欧委会是否接受了任何替代性安排，有待完整决定公布后进一步了解相关情况。但欧委会最终附条件批准该项收购，对寻求在欧盟投资的中国企业而言仍是一个积极信号。

展望及实务要点

京东收购CECONOMY案及里斯本地铁投标案的决定表明，无论企业计划开展收购、参与公共采购投标，还是仅在欧盟境内开展业务，都应将FSR监管作为一项重要考量。与此同时，FSR合规已不再是一项单纯的合规工作，而更需要企业进行战略规划、作出商业判断，并制定有针对性的解决方案。

欧委会逐步形成的执法实践提升了相关规则的清晰度，但其可预测性有待进一步观察和验证。可能引发审查的财政资助类型仍然十分广泛，而迄今欧委会在个案中已经接受的救济承诺措施表明，FSR审查可能对企业的经营模式产生长期影响。因此，对于跨司法辖区经营的企业而言，应结合具体交易或项目的商业考量评估FSR风险，因为潜在相互冲突的信息披露要求以及更广泛的贸易和监管环境可能进一步增加交易的复杂性。

对此，我们给企业梳理了以下实务应对要点：

• 应从整个集团层面审视是否获得补贴，而非仅关注具体的投标或收购或仅限于欧盟境内实体。两起决定表明，欧委会无须证明补贴已实际转移至在欧盟开展活动的企业，只要集团具备并有动机对该企业进行交叉补贴，且没有证据表明相关补贴已被严格采取隔离，即足以引发欧委会的关切。在商业可行的情况下，企业应从集团维度梳理并准备有关集团内部融资、担保及其他交易均按市场条件提供的证据，并对相关财务隔离安排进行妥善记录。

• 尽早梳理外国财政资助的风险敞口，并准备有针对性的抗辩。里斯本地铁投标案决定再次表明，如果欧委会不得不基于“可获得的事实”作出判断，企业可能面临欧委会作出不利推断的风险。与此同时，该决定也为企业尽早识别可能存在问题的外国财政资助并准备有针对性的抗辩提供了实务指引。尤其是，中国企业可以参考里斯本地铁投标案所反映的风险指标，梳理自身的外国财政资助的风险敞口，识别可能引起欧委会关切的领域，并在FSR程序启动前有针对性地准备相关支持性证据。

• 参与公共采购投标时，应留意作为“主要分包商或供应商”的申报要求，并准备就报价及供应链进行充分说明。即使分包商或供应商参与的经济份额不超过所提交投标总价值的20%，如其参与涉及确保合同关键要素的履行，仍可能被视为“主要分包商或供应商”，并纳入申报范围。在实质审查中，欧委会会将较低报价与其他竞争性报价及市场基准进行比较。若缺乏详细且可核实的数据，仅笼统主张存在成本优势或效率并不足以消除欧委会的疑虑。

• 关注公开资料对企业自身及其业务的描述。在相关信息缺失的情况下，欧委会可能依据年报、信用评级和第三方研究等可获得的公开资料作出认定。企业此前面向投资者或评级机构作出的陈述，可能被欧委会作出不同甚至不利解读。例如里斯本地铁投标案中，集团内一家企业将自身描述为“低风险”借款人的表述，被欧委会用于支持其有关企业获得国家支持的认定。因此，企业应在申报前审查相关公开资料，了解其中可能引起欧委会关注的表述，并确保能够就相关表述提供充分的背景和解释。

• 提前规划信息提供安排，并妥善应对潜在相互冲突的法律要求和较长的审查时间表。企业应尽早识别可能影响信息提供和披露的法律限制。如无法提供欧委会要求的相关信息，欧委会可能依据“可获得的事实”作出判断，并据此推定相关措施授予了经济利益。仅笼统主张因法律限制而无法提供相关信息，并不足以消除欧委会的疑虑。与此同时，京东收购CECONOMY案表明，不同法域之间相互冲突的监管要求并不必然阻碍审查和交易继续推进。因此，企业应提前规划相关信息提供安排，并在交易时间表中预留充足时间，以应对法律冲突的情形及可能持续较长的审查时间表。

• 灵活设计补救措施，同时充分权衡商业影响。从截至目前的附条件审批决定来看，欧委会愿意接受有针对性的行为性承诺，为交易或投标继续推进保留空间。相关承诺可以采取多种形式，包括对融资采取财务隔离措施、向竞争对手开放相关能力，以及替换分包商等，并可能在多年内持续对企业产生约束。因此，企业应尽早预判欧委会可能提出的关切，并据此设计切实可行的风险缓释方案，在有效回应监管关切的同时，尽可能维护在具体交易或投标项目中的商业价值。

如您希望进一步讨论FSR制度及上述决定对贵司业务的影响，欢迎联系本文作者或您的通常联系人。